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市政府关于进一步加强地方政府性债务管理创新城市建设发展方式的意见

时间:2017-12-20 [ ] 浏览次数:

文号  锡政发〔2017〕216号
制发机关  
成文日期  2017-08-17 13:17:36
文件类别  
文件状态  执行中

各市(县)、区人民政府,市各委办局,市各直属单位:

  为全面贯彻落实依法治国战略,根据新修订的《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)和一段时期以来财政部、江苏省制定出台的相关意见、方案等文件,积极发挥政府规范举债对经济社会发展的重要作用,创新城市建设投融资方式,促进产城融合发展,牢牢守住不发生区域性系统性风险底线,现就进一步加强我市地方政府性债务管理、创新城市建设发展方式提出如下意见。

  一、进一步规范地方政府举债融资行为

  (一)严格执行地方政府举债融资的规定。严格执行《中华人民共和国预算法》规定,市级和市(县)、区地方政府举债一律在批准的债务限额内申请地方政府一般债券和专项债券,除此以外各地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。根据财政部等部门《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综〔2016〕4号)要求,自2016年1月1日起,各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。各地应积极创造条件,做实政府全口径预算财力盘子,改善地方政府债务风险指标,对上争取 地方政府债务限额。

  (二)及时清理地方政府的融资担保行为。对照财政部等部门《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)要求,全面开展地方政府性融资担保清理工作,加强与社会资本方的平等协商,依法完善合同条款,分类妥善处置,并按照上级要求及时上报清理整改情况。地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式,要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。除外国政府和国际经济组织贷款转贷外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保,不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。

  (三)坚决制止以购买服务名义违法违规融资。严格按照《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87 号)规定规范政府购买服务行为,严禁将铁路、公路、机场,农田水利建设工程,以及教育、医疗等领域的基础设施建设作为政府购买服务项目。政府购买服务改革要注重与事业单位改革、行业协会商会脱钩相衔接,政府购买服务所需资金应当在年度预算和中期财政规划中据实足额安排。政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务,不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。

  (四)加快推进地方政府存量债务置换。按照《省政府关于加强政府性债务管理的实施意见》(苏政发〔2016〕154号)要求,充分利用置换政策,积极协商债权人,争取能够置换的存量政府债务全部置换成地方政府债券。鼓励用社会资本改造存量债务,积极创造条件引入社会资本通过PPP等模式,改造存量政府性债务,并相应调整权责利关系,将部分有条件的政府性债务转换为非政府性债务。各级人民政府必须对其举借的到期政府债务负责按时偿还,对到期的政府或有债务要指导和督促有关举借债务单位加强财务管理、拓宽偿债渠道,统筹资金按时偿还;举借单位确实难以归还的,本级人民政府要依法妥善处置。

  (五)妥善解决在建项目的后续融资。根据《国务院办公厅转发财政部人民银行银监会关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》(国办发〔2015〕40号)精神,地方各级政府和银行业金融机构要支持融资平台公司在建项目的存量融资需求,确保2014年9月21日之前已审批在建项目的有序推进。对于在2014年12月31日前已签订借款合同,但尚未到期的在建项目贷款,继续按照合同约定发放贷款。对于在2014年12月31日前已签订借款合同,且合同到期的在建项目贷款,如项目自身运营收入不足以还本付息,可在借款金额不增加的前提下,重新修订借款合同,合理确定贷款期限,补充合格有效抵质押品。

  (六)切实加强融资平台公司融资管理。按照财政部等部门《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)要求,加快政府职能转变,进一步规范融资平台公司融资行为管理,地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司,不得承诺将预期土地收入作为融资平台公司偿债资金来源。健全信息披露机制,2015年1月1日以前承担地方政府融资功能的平台公司,在境内外举债融资时,应当向债权人书面声明不承担政府融资职能,并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务。

  (七)积极推进融资平台公司转型发展。进一步加强融资平台公司管理,推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业。对只承担公益性项目融资任务且主要靠财政性资金偿还债务的“空壳类”融资平台公司,要在地方政府的指导下,积极稳妥化解存量债务,加快提升企业经营运作功能,或依法予以撤销;对兼有政府融资和公益性项目建设、运营职能的“实体类”融资平台公司,剥离其政府融资职能;对承担一定政府融资职能的“商业类”国有企业,今后不得再为政府融资。

  二、进一步强化政府“资金、资产、资源”运作

  (一)不断优化政府资金预算结构和支出绩效。紧紧围绕市委、市政府重大战略部署,优先安排必要的地方政府性债务还本付息支出,优先支持亟需加大投入的重点领域加快补位、拉长短板。进一步落实厉行节约要求,严格执行财务管理制度规定,将有限的财政资金用在刀刃上。适应经济社会发展新常态特点,加大专项资金整合优化力度,及时完善专项政策,创新专项资金使用方式,不断提高财政资金使用绩效。

  (二)加快建立市区土地资源统筹调控机制。土地资源开发是未来城市建设发展的最大潜力所在。要按照“统一管理、统筹平衡、细分市场、有序供给”原则,研究建立分区域价值标杆体系,实行土地资源市场的科学化、动态化管理。把“TOD”(公共交通导向开发模式)、“TOC”(约束理论)、“精益管理”理念融入到城市建设、资源开发全过程。切实发挥土地储备中心功能,科学制定土地收储和出让计划,加大收储土地依法拆迁力度,完善土地储备成本核算机制, 加快盘活存量闲置土地,提高土地资源运作水平和集约利用效率。

  (三)有序推进政府各类存量资产盘活变现。进一步梳理各地区闲置的行政事业单位房产、利用效率不高的科技“三创”载体、不需使用的政府保障房及安置房和配套商业用房等政府性存量资产,形成可盘活变现资产清单,制定年度盘活利用计划,减少资产闲置浪费,清偿相应的地方政府性债务,提高全社会资源利用效率,为地方城市建设发展提供有益的资金补充。

  三、进一步创新城市建设发展投融资方式

  (一)统筹设立城市建设创新发展母基金。在不改变市区财政事权与支出责任体制的前提下,为有效解决政府性项目投资与政府性收入进度、跨区域重大基础设施共担(分担)机制与市(县)、区筹措资金来源的时差问题,统筹年度预算安排的城市重点项目建设资金、财政存量资金和当年超收财力等资金来源以及各地区承担的事权匹配资金、补缴的土地出让金收益可用额度,设立市城市建设创新发展母基金。母基金可出资与社会资本合作设立子基金,也可直接投资城市重大基础设施项目,或根据各地区出资份额经批准按我市地方政府债务应急预案用来化解地方政府债务风险。

  (二)充分发挥国企作用促进产城融合发展。加快深化国有企业改革、提升国有企业功能,推动国有资源资产化、资产资本化、资本证券化、证券流动化,提高国有资本含金量和国有资本经营收益贡献度。鼓励国有企业作为市场主体积极参与城市建设,促进国有企业在融入城市发展进程中做强做大,实现国有资本经营和城市功能开发的有机融合。

  (三)积极探索政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本参与城市基础设施、特色园区开发等具有一定收益的城市事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则,使投资者有长期稳定收益。市级城市建设相关主管部门、国有企业要带头实施和推广政府投资项目PPP合作机制,鼓励各地区结合地方实际探索实践,促进城市建设健康持续推进和实体经济创新发展。

  四、进一步加强地方政府投资和债务预算管理

  (一)推进政府性投资项目计划与债务预算衔接。加强政府投资项目的超前谋划、论证和储备,完善决策程序和相关手续,以满足申请省级发行新增债券转贷额度的要求,同时为项目审批后加快实施奠定基础。统筹考虑全市发展需要、地方政府财力可能、新增债券额度和政府与社会资本合作,及时制定政府性投资项目计划、编制政府性投资和债务预算,促进“预事与预钱相结合”。优先保障对全市发展具有重要意义、市委市政府已经决策、项目条件已经具备的重点项目,充分发挥政府投资的引导带动作用,促进城市建设健康、稳定发展。

  (二)强化政府性投资项目预算资金管理。坚持“总量平衡、突出重点、厉行节约、规范调整”的基本原则,对纳入年度预算的政府性投资项目,由财政部门根据预算资金特点进行统筹保障、分类管理。充分赋予项目主管单位预算事权,减少预算代编事项,政府性投资计划和年度预算经审批后,及时下达各预算单位规范执行。相关预算单位要加强项目组织实施,严格对照项目概算、预算拨付资金。项目实施过程中,如遇实施条件变化等不可抗力,要按程序及时调整预算。

  (三)探索编制政府性投资中期财政规划。认真贯彻《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》(国发〔2015〕3号)精神,既要着力应对经济发展新常态和地方政府性债务风险,又要考虑长远、统筹规划,处理好城市建设与政府收入、适度举债与限额管理控制的关系,研究编制政府性投资项目三年滚动规划,促进经济社会发展规划、各专项规划与财政规划相衔接,强化财政规划对年度预算的导向性和约束性,促进经济结构调整和发展方式转变。

  五、进一步建立完善地方政府债务管理的激励约束机制

  (一)强化地方政府性债务管理主体责任。各级人民政府是本地区政府性债务管理的责任主体,政府主要负责人为第一责任人。各级地方政府要转变发展理念,坚决纠正和防止脱离实际和承受能力的过度举债情况;强化责任意识,切实履行地方政府性债务监管和偿还责任。各级人民政府应统筹安排政府性债务偿债资金,当本地区发生偿债风险事件时,应及时启动本地区财政重整计划,压缩基本建设支出、政府公用经费,暂停地方出台的各项补贴政策,调整过高支出标准,暂停土地出让收入各项政策性计提。

  (二)健全政府性债务风险防范和协调机制。认真贯彻国家、省、市《地方政府性债务风险应急处置预案》要求,各地区要结合当地实际情况,制定完善本地区政府性债务风险应急处置预案,及时发现和化解潜在财政金融风险。各级人民政府要进一步发挥政府性债务管理领导小组及其办公室职能作用,统筹加强政府性债务管理重大问题的决策协调、实施监督。各级财政部门要完善债务管理制度,细化债务管理办法,认真做好政府性债务具体管理工作。发展改革部门要加强政府投资计划管理和项目审批,从严审批债务风险较高地区的政府投资新开工项目。各金融主管部门应加强监管,督促金融机构不得直接或变相违法违规提供融资。审计部门要依法加强对地方政府性债务的审计监督,促进债务规范管理。其他部门要积极配合做好政府性债务管理工作。

  (三)切实做好地方政府性债务信息公开。各级人民政府每年要将地方政府债务余额变动情况、增减内容及其主要项目建设情况向本级人大或其常委会报告,并对重要事项作出说明,主动接受人大监督。严格执行地方政府债务信息公开制度,县级以上地方各级政府应当重点公开本地区政府债务限额和余额,及政府债务的规模、种类、利率、期限、还本付息、用途等内容。年度预算和中期财政规划中政府购买服务、政府和社会资本合作项目信息要按规定及时公开。

  (四)落实地方政府性债务考核问责机制。把政府性债务作为政绩考核的一项重要指标,并将债务审计列入党政主要领导干部经济责任审计。强化对各级人民政府任期内债务的举借、使用和管理情况的考核、审计和责任追究,纠正不正确的政绩观。对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为,要追究相关责任人责任。

  本意见自印发之日起执行。以前相关文件与本意见不一致的以本意见为准,上级另有专门规定的从其规定。

 

    无锡市人民政府

  2017年8月17日 

  (此件公开发布)

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